Lập, thẩm định dự án và quyết định đầu tư xây dựng

Lập, thẩm định dự án và quyết định đầu tư xây dựng là một trong những giai đoạn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng. Đây là giai đoạn chuyển hóa chủ trương, định hướng quy hoạch và nhu cầu đầu tư thành một dự án cụ thể, trong đó xác định rõ mục tiêu, địa điểm, quy mô, giải pháp kỹ thuật, phương án đầu tư cũng như các điều kiện cần thiết để triển khai công trình. Để dự án có tính khả thi và phù hợp với định hướng phát triển của khu vực, việc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật phải dựa trên những căn cứ phù hợp, đặc biệt là các loại quy hoạch có liên quan. Đồng thời, tùy thuộc vào quy mô, tính chất và đặc điểm kỹ thuật của từng dự án, pháp luật quy định việc lựa chọn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật nhằm bảo đảm yêu cầu quản lý nhưng không làm phát sinh những thủ tục không cần thiết đối với các dự án nhỏ, đơn giản.

Theo quy định, quy hoạch được sử dụng làm căn cứ lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật không phải chỉ có một loại mà được xác định tùy theo tính chất, vị trí và loại hình của dự án đầu tư xây dựng. Việc xác định đúng quy hoạch làm căn cứ lập dự án có ý nghĩa quan trọng vì quy hoạch là cơ sở để kiểm soát sự phù hợp của dự án với định hướng phát triển không gian, hệ thống hạ tầng, sử dụng đất và các yêu cầu quản lý chuyên ngành. Tùy từng trường hợp, dự án có thể căn cứ vào quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật, quy hoạch không gian ngầm, quy hoạch chi tiết ngành về kết cấu hạ tầng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích, quy hoạch hệ thống du lịch, quy hoạch lâm nghiệp, thiết kế đô thị riêng, quy chế quản lý kiến trúc hoặc các loại quy hoạch và phương án được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận theo quy định.

Đối với dự án đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khung, quy hoạch được sử dụng làm căn cứ có thể là quy hoạch chung, quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật theo pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn. Hạ tầng kỹ thuật khung có vai trò tạo ra cấu trúc cơ bản để kết nối và phục vụ sự phát triển của khu vực, vì vậy dự án phải được xem xét trong tổng thể quy hoạch thay vì chỉ đánh giá riêng lẻ từng công trình. Việc căn cứ vào quy hoạch chung, quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chuyên ngành giúp bảo đảm công trình được đầu tư đúng vị trí, quy mô và chức năng, đồng thời có khả năng kết nối với các hệ thống hạ tầng khác.

Đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình công cộng ngầm, công trình giao thông ngầm hoặc công trình được xây dựng nhằm kết nối không gian ngầm, căn cứ lập dự án có thể là quy hoạch không gian ngầm, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật hoặc quy hoạch chung đô thị theo quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn. Quy định này phù hợp với đặc điểm của công trình ngầm, bởi việc tổ chức không gian dưới mặt đất có mối quan hệ trực tiếp với công trình trên mặt đất, mạng lưới giao thông, hệ thống kỹ thuật và những công trình ngầm khác. Vì vậy, việc đầu tư không thể chỉ dựa trên nhu cầu riêng của một dự án mà phải được đặt trong cấu trúc không gian tổng thể đã được xác định.

Đối với dự án đầu tư xây dựng đã được xác định trong quy hoạch chi tiết ngành về kết cấu hạ tầng, quy hoạch chi tiết ngành được sử dụng làm căn cứ lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Trong trường hợp dự án được hình thành từ quy hoạch ngành về kết cấu hạ tầng và cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch chi tiết ngành đồng thời cũng là cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư hoặc phê duyệt dự án thì quy hoạch ngành có thể trực tiếp được sử dụng làm căn cứ lập dự án. Quy định này giúp giảm sự trùng lặp trong quá trình chuẩn bị dự án khi định hướng đầu tư đã được xác định trong quy hoạch và cơ quan phê duyệt quy hoạch cũng là cơ quan có thẩm quyền đối với dự án.

Đối với dự án đầu tư xây dựng về phát triển kết cấu hạ tầng được xác định tại quy hoạch tỉnh, quy hoạch tỉnh là căn cứ để lập dự án. Quy hoạch tỉnh có vai trò xác định phương hướng phát triển tổng thể về kinh tế, xã hội, không gian và hệ thống kết cấu hạ tầng trên địa bàn. Do đó, những dự án hạ tầng đã được xác định trong quy hoạch tỉnh cần bảo đảm sự phù hợp với định hướng phát triển chung, tránh tình trạng đầu tư riêng lẻ hoặc không đồng bộ với các khu vực và công trình khác.

Một nhóm dự án có tính chất đặc thù là các dự án đầu tư xây dựng trong khu vực bảo vệ di tích hoặc di sản thế giới. Đối với dự án được hình thành từ quy hoạch bảo quản, tu bổ và phục hồi di tích, chính quy hoạch này được sử dụng làm căn cứ để lập dự án. Yêu cầu này nhằm bảo đảm hoạt động xây dựng không chỉ đáp ứng mục tiêu đầu tư mà còn phù hợp với yêu cầu bảo tồn các giá trị lịch sử, văn hóa và kiến trúc. Việc xác định căn cứ quy hoạch riêng cho nhóm dự án này cho thấy quá trình đầu tư xây dựng trong khu vực di tích và di sản phải gắn chặt với mục tiêu bảo tồn và phục hồi.

Đối với dự án du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng hoặc giải trí trong rừng, quy hoạch hệ thống du lịch hoặc quy hoạch lâm nghiệp được sử dụng làm căn cứ lập dự án. Đây là những dự án vừa có mục tiêu phát triển du lịch vừa liên quan trực tiếp đến tài nguyên rừng và môi trường tự nhiên. Do đó, dự án phải được xem xét trong mối quan hệ với cả định hướng phát triển du lịch và yêu cầu quản lý, bảo vệ, sử dụng rừng theo quy hoạch.

Trong một số khu vực đã ổn định về chức năng sử dụng đất và theo pháp luật về quy hoạch đô thị, nông thôn không yêu cầu phải lập quy hoạch chi tiết, dự án có thể sử dụng thiết kế đô thị riêng hoặc quy chế quản lý kiến trúc làm căn cứ. Quy định này tạo cơ chế phù hợp đối với những khu vực đã có cấu trúc đô thị tương đối ổn định, tránh việc phải lập thêm quy hoạch chi tiết khi các yêu cầu về tổ chức không gian, kiến trúc và cảnh quan đã được xác định thông qua các công cụ quản lý khác.

Đối với dự án đầu tư xây dựng nằm tại khu vực không thuộc trường hợp phải lập quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết theo pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn hoặc không phải lập quy hoạch chi tiết ngành theo pháp luật về quy hoạch, căn cứ lập dự án có thể là phương án tuyến công trình, vị trí công trình hoặc mặt bằng tổng thể của dự án đã được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận. Đây là cơ chế giúp dự án vẫn có căn cứ kiểm soát về không gian và vị trí đầu tư trong trường hợp pháp luật không yêu cầu phải có một đồ án quy hoạch chi tiết riêng.

Đối với những dự án không thuộc các trường hợp đặc thù nói trên, quy hoạch chi tiết hoặc quy hoạch tổng mặt bằng theo pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn được sử dụng làm căn cứ để lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Có thể thấy hệ thống quy định được xây dựng theo hướng xác định căn cứ quy hoạch tương ứng với từng loại dự án, thay vì áp dụng duy nhất một loại quy hoạch cho tất cả các trường hợp.

Tuy nhiên, yêu cầu phải căn cứ vào quy hoạch không được áp dụng cứng nhắc đối với mọi hoạt động xây dựng. Đối với dự án sửa chữa, tu bổ, hoàn thiện, nâng cấp, cải tạo hoặc mở rộng công trình hiện có, cũng như trường hợp xây dựng mới công trình để thay thế công trình hiện có, nếu vẫn giữ nguyên mục tiêu, địa điểm và quy mô của công trình hiện hữu thì không yêu cầu phải căn cứ vào quy hoạch để lập và thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Quy định này giúp đơn giản hóa quá trình chuẩn bị đối với các dự án chủ yếu nhằm duy trì, cải thiện hoặc thay thế công trình hiện có mà không làm thay đổi những yếu tố cơ bản đã hình thành.

Sau khi xác định căn cứ quy hoạch, việc lập Báo cáo nghiên cứu khả thi được thực hiện phù hợp với phạm vi và phân kỳ đầu tư của dự án. Báo cáo có thể được lập cho toàn bộ dự án, từng dự án thành phần hoặc cho một hay một số công trình cụ thể. Việc lựa chọn phạm vi lập báo cáo phải bảo đảm phù hợp với phân kỳ đầu tư và các yêu cầu được nêu trong quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư, hoặc văn bản phê duyệt thông tin dự án nếu có. Cơ chế này tạo điều kiện để những dự án lớn, có nhiều hạng mục hoặc được thực hiện trong nhiều giai đoạn có thể tổ chức công tác chuẩn bị phù hợp với kế hoạch đầu tư thực tế.

Không phải mọi dự án đầu tư xây dựng đều phải lập Báo cáo nghiên cứu khả thi. Đối với những dự án có quy mô nhỏ hoặc tính chất kỹ thuật đơn giản, pháp luật cho phép chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Việc phân định này nhằm cân bằng giữa yêu cầu quản lý dự án và mức độ phức tạp của công trình, tránh việc áp dụng một quy trình chuẩn bị quá lớn đối với các dự án có quy mô và tính chất đơn giản.

Nhóm đầu tiên chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật là dự án đầu tư xây dựng sử dụng cho mục đích tôn giáo. Bên cạnh đó, dự án đầu tư xây dựng có tổng mức đầu tư không quá 40 tỷ đồng cũng thuộc nhóm này, trong đó khi xác định ngưỡng tổng mức đầu tư không tính chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng và tiền sử dụng đất. Việc loại các khoản chi phí này khỏi căn cứ xác định ngưỡng giúp việc phân loại tập trung hơn vào quy mô thực chất của phần đầu tư xây dựng.

Dự án sửa chữa nhằm mục đích bảo trì có quy mô nhóm C cũng chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Đây là những dự án chủ yếu nhằm duy trì khả năng khai thác, khắc phục xuống cấp hoặc bảo đảm công trình tiếp tục hoạt động theo yêu cầu. Tương tự, dự án nạo vét duy tu luồng hàng hải công cộng và đường thủy nội địa cũng được áp dụng hình thức lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật.

Một trường hợp khác là dự án đầu tư xây dựng có nội dung chủ yếu là mua sắm hàng hóa, cung cấp dịch vụ hoặc lắp đặt thiết bị, trong đó phần xây dựng chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ. Dự án thuộc nhóm này có thể chỉ lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật khi chi phí xây dựng, không bao gồm chi phí thiết bị, dưới 10% tổng mức đầu tư và đồng thời không quá 20 tỷ đồng. Tuy nhiên, quy định này không áp dụng đối với dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A hoặc dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư. Việc đặt đồng thời điều kiện về tỷ lệ và giá trị tuyệt đối của chi phí xây dựng giúp xác định rõ những dự án mà hoạt động xây dựng chỉ mang tính hỗ trợ cho nội dung đầu tư chính.

Mặc dù các dự án nêu trên về nguyên tắc chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật, người quyết định đầu tư vẫn có quyền quyết định lập Báo cáo nghiên cứu khả thi nếu xuất phát từ yêu cầu quản lý hoặc do đặc điểm công nghệ của dự án. Trường hợp dự án có thiết kế công nghệ cần phải lập thiết kế cơ sở, thiết kế FEED hoặc thiết kế kỹ thuật thì người quyết định đầu tư có thể lựa chọn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi để có cơ sở đánh giá đầy đủ hơn.

Đối với những dự án thuộc nhóm quy mô nhỏ hoặc kỹ thuật đơn giản nhưng được quyết định lập Báo cáo nghiên cứu khả thi theo yêu cầu quản lý hoặc công nghệ, báo cáo không thuộc trường hợp phải thẩm định tại cơ quan chuyên môn về xây dựng. Người quyết định đầu tư có trách nhiệm tổ chức thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi, còn chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức thẩm định thiết kế triển khai sau khi dự án được phê duyệt. Các nội dung thẩm định vẫn phải tuân thủ quy định của pháp luật. Điều này cho thấy việc không phải thẩm định tại cơ quan chuyên môn về xây dựng không có nghĩa là dự án được miễn công tác thẩm định mà trách nhiệm được giao cho các chủ thể tương ứng.

Đối với công tác bảo trì, quy định tiếp tục theo hướng đơn giản hóa thủ tục. Nếu công việc bảo trì được thực hiện trên cơ sở thiết kế xây dựng của công trình hiện hữu hoặc bản thân công việc bảo trì không cần lập thiết kế xây dựng thì không phải lập dự án đầu tư xây dựng. Cơ chế này phù hợp với bản chất của bảo trì là duy trì khả năng làm việc bình thường của công trình thay vì hình thành một dự án đầu tư mới trong mọi trường hợp.

Một điểm quan trọng trong quá trình lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật là pháp luật cho phép cơ quan chuẩn bị dự án có mức độ linh hoạt nhất định so với quy hoạch hoặc chủ trương đầu tư đã được phê duyệt. Không phải mọi khác biệt giữa phương án dự án và nội dung quy hoạch đều dẫn đến yêu cầu điều chỉnh quy hoạch hoặc chủ trương đầu tư. Một số thay đổi được phép thực hiện và vẫn được xem là phù hợp nếu không làm thay đổi bản chất, mục tiêu và những chỉ tiêu kiểm soát chủ yếu.

Đối với công trình không theo tuyến được xác định trong quy hoạch đô thị và nông thôn, trong quá trình lập dự án có thể điều chỉnh bố cục, hình khối và các thông số kỹ thuật của công trình. Tuy nhiên, việc điều chỉnh phải bảo đảm các chỉ tiêu và thông số đã được xác định trong quy hoạch được duyệt, bao gồm chỉ tiêu sử dụng đất, chỉ giới xây dựng, yêu cầu quản lý không gian và thiết kế đô thị, quy chế quản lý kiến trúc nếu có, đồng thời phải tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật về quy hoạch xây dựng. Như vậy, sự linh hoạt được cho phép ở cấp độ giải pháp cụ thể nhưng các giới hạn quản lý không gian và quy hoạch chủ yếu vẫn phải được bảo đảm.

Đối với công trình xây dựng theo tuyến, cơ quan chuẩn bị dự án được điều chỉnh ranh giới và diện tích sử dụng đất, đồng thời có thể điều chỉnh cục bộ hướng tuyến hoặc các điểm khống chế nhằm đáp ứng yêu cầu kỹ thuật. Tuy nhiên, sự điều chỉnh này không được làm thay đổi mục tiêu của dự án và phải tiếp tục bảo đảm các yêu cầu được xác định trong quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc trong phương án tuyến, vị trí công trình và tổng mặt bằng đã được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận. Đây là quy định có ý nghĩa thực tiễn bởi công trình theo tuyến thường chịu ảnh hưởng lớn của điều kiện địa hình, địa chất, hiện trạng sử dụng đất và các công trình hiện hữu, do đó trong quá trình nghiên cứu chi tiết có thể cần điều chỉnh cục bộ so với phương án ban đầu.

Bên cạnh quy hoạch, một số chỉ tiêu và thông số trong quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư cũng có thể được điều chỉnh trong quá trình lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Điều kiện là những thay đổi đó không thuộc trường hợp pháp luật về đầu tư, đầu tư công hoặc đầu tư theo phương thức đối tác công tư yêu cầu phải thực hiện thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư. Cơ chế này tạo ra sự linh hoạt cần thiết để dự án được hoàn thiện về mặt kỹ thuật mà không phải thực hiện lại thủ tục chủ trương đầu tư đối với những thay đổi không làm biến đổi những nội dung cơ bản thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương.

Nhìn tổng thể, các quy định về lập, thẩm định dự án và quyết định đầu tư xây dựng được xây dựng theo hướng kết hợp giữa yêu cầu kiểm soát và sự linh hoạt trong quá trình chuẩn bị dự án. Quy hoạch tiếp tục giữ vai trò quan trọng, nhưng loại quy hoạch sử dụng làm căn cứ được xác định theo đặc điểm của từng dự án. Dự án hạ tầng kỹ thuật khung, công trình ngầm, dự án hạ tầng theo quy hoạch ngành, dự án phát triển kết cấu hạ tầng theo quy hoạch tỉnh, dự án trong khu vực di tích, dự án du lịch trong rừng và những dự án thông thường có thể sử dụng những căn cứ quy hoạch khác nhau. Trong một số trường hợp đặc biệt, phương án tuyến, vị trí công trình hoặc tổng mặt bằng được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận cũng có thể trở thành căn cứ lập dự án.

Đồng thời, quy định đã phân biệt rõ giữa dự án phải lập Báo cáo nghiên cứu khả thi và dự án quy mô nhỏ hoặc có tính chất kỹ thuật đơn giản chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật. Các ngưỡng về tổng mức đầu tư, tỷ trọng và giá trị chi phí xây dựng cùng tính chất của dự án được sử dụng để xác định hình thức báo cáo phù hợp. Người quyết định đầu tư vẫn có quyền lựa chọn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đối với dự án nhỏ nếu yêu cầu quản lý hoặc công nghệ đòi hỏi mức độ nghiên cứu sâu hơn. Điều này vừa tạo điều kiện đơn giản hóa thủ tục đối với dự án đơn giản, vừa duy trì khả năng kiểm soát chặt chẽ khi tính chất thực tế của dự án yêu cầu.

Đáng chú ý, các quy định không xem quy hoạch và chủ trương đầu tư là những căn cứ hoàn toàn bất biến trong quá trình nghiên cứu dự án. Khi đi vào khảo sát, tính toán và thiết kế cụ thể, cơ quan chuẩn bị dự án có thể điều chỉnh một số nội dung về bố cục, hình khối, thông số kỹ thuật, ranh giới, diện tích sử dụng đất hoặc cục bộ hướng tuyến nếu vẫn bảo đảm các chỉ tiêu kiểm soát chủ yếu và không làm thay đổi mục tiêu dự án. Một số thông số trong văn bản quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư cũng có thể được điều chỉnh nếu không thuộc trường hợp phải điều chỉnh chủ trương đầu tư theo pháp luật chuyên ngành.

Có thể thấy tinh thần chung của các quy định là bảo đảm dự án đầu tư xây dựng được hình thành trên cơ sở pháp lý và quy hoạch rõ ràng nhưng vẫn có không gian cần thiết để hoàn thiện các giải pháp trong quá trình nghiên cứu khả thi. Quy hoạch tạo ra khung kiểm soát về vị trí, không gian, hạ tầng và định hướng phát triển; Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật cụ thể hóa khung đó thành phương án đầu tư có khả năng triển khai. Việc phân loại dự án và lựa chọn hình thức báo cáo phù hợp giúp tập trung nguồn lực quản lý vào những dự án có quy mô và mức độ phức tạp cao, đồng thời giảm bớt thủ tục đối với dự án nhỏ, đơn giản hoặc hoạt động bảo trì.

Như vậy, quy trình lập dự án đầu tư xây dựng không chỉ là việc xây dựng một bộ hồ sơ để trình phê duyệt mà là quá trình kiểm tra sự phù hợp giữa nhu cầu đầu tư với quy hoạch, chủ trương đầu tư, điều kiện thực tế và yêu cầu kỹ thuật. Những quy định về căn cứ quy hoạch, phạm vi lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, trường hợp chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật, trường hợp không phải lập dự án và phạm vi được phép điều chỉnh trong quá trình chuẩn bị đã tạo thành một hệ thống quản lý tương đối thống nhất. Qua đó, dự án có thể được chuẩn bị trên cơ sở đầy đủ hơn về pháp lý và kỹ thuật, đồng thời duy trì mức độ linh hoạt cần thiết để xử lý những vấn đề phát sinh trong quá trình nghiên cứu, góp phần nâng cao tính khả thi và hiệu quả của quyết định đầu tư xây dựng.