Tách dự án thành phần và phân kỳ đầu tư

Tách dự án thành phần và phân kỳ đầu tư là những nội dung quan trọng trong quá trình chuẩn bị, tổ chức và quản lý dự án đầu tư xây dựng, đặc biệt đối với các dự án có quy mô lớn, thời gian thực hiện kéo dài, phạm vi đầu tư rộng hoặc bao gồm nhiều công trình có chức năng và yêu cầu khai thác khác nhau. Việc cho phép tách một dự án tổng thể thành các dự án thành phần hoặc tổ chức đầu tư theo từng giai đoạn giúp chủ đầu tư và cơ quan có thẩm quyền chủ động hơn trong việc bố trí nguồn lực, chuẩn bị mặt bằng, triển khai xây dựng và đưa từng phần công trình vào khai thác. Tuy nhiên, việc tách dự án không đơn thuần là chia nhỏ quy mô đầu tư mà phải tuân thủ các điều kiện nhất định nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ và khả năng vận hành của toàn bộ dự án. Tương tự, phân kỳ đầu tư phải được xác định trên cơ sở thời gian thực hiện, mục tiêu, nguồn lực và những nội dung đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định hoặc chấp thuận.

Trước hết, việc tách dự án thành phần được xem xét trong mối quan hệ với hình thức đầu tư của dự án. Tùy thuộc dự án được thực hiện theo hình thức đầu tư công, đầu tư theo phương thức đối tác công tư, đầu tư kinh doanh hoặc các hình thức đầu tư khác, việc tách dự án phải tuân thủ hệ thống pháp luật tương ứng. Đối với dự án đầu tư công, việc tách dự án thành phần, dự án thành phần độc lập hoặc dự án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng độc lập phải thực hiện theo pháp luật về đầu tư công. Đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư, việc tách dự án phải tuân thủ pháp luật về PPP. Các dự án thuộc phạm vi pháp luật về đầu tư phải thực hiện theo các quy định tương ứng của pháp luật về đầu tư và các quy định pháp luật có liên quan.

Nguyên tắc này cho thấy việc tách dự án đầu tư xây dựng không thể chỉ căn cứ vào nhu cầu tổ chức thực hiện về mặt kỹ thuật. Dự án xây dựng đồng thời chịu sự điều chỉnh của pháp luật liên quan đến nguồn vốn, hình thức đầu tư và cơ chế quyết định đầu tư. Do đó, trước khi xem xét tách dự án, cần xác định dự án thuộc hình thức đầu tư nào, nguồn vốn được sử dụng ra sao và pháp luật chuyên ngành tương ứng quy định như thế nào. Việc tách dự án chỉ được thực hiện khi đáp ứng đồng thời yêu cầu của pháp luật xây dựng và pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư của dự án.

Tùy vào thời điểm thực hiện, thẩm quyền và cách thức xác định việc tách dự án cũng có sự khác nhau. Nếu việc tách dự án thành phần, dự án thành phần độc lập hoặc dự án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng độc lập được xác định ngay trong giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi hoặc lập đề xuất dự án thì nội dung này phải được thể hiện trong quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc văn bản phê duyệt thông tin dự án của cơ quan có thẩm quyền. Như vậy, trong trường hợp phương án chia dự án đã được xác định từ giai đoạn nghiên cứu ban đầu, cấu trúc của dự án và các dự án thành phần được ghi nhận ngay trong hồ sơ và văn bản về chủ trương đầu tư.

Việc xác định các dự án thành phần từ giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi có ý nghĩa quan trọng đối với những dự án lớn. Khi phạm vi của từng dự án thành phần được xác định từ đầu, cơ quan chuẩn bị dự án có thể nghiên cứu phương án đầu tư, nguồn lực, tiến độ và phương thức tổ chức thực hiện phù hợp cho từng phần. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền xem xét chủ trương đầu tư có thể đánh giá dự án trên cả phương diện tổng thể và cấu trúc triển khai cụ thể. Điều này góp phần hạn chế tình trạng đến giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi mới phát sinh phương án chia dự án nhưng không phù hợp với chủ trương đã được phê duyệt.

Bên cạnh trường hợp được xác định ngay từ giai đoạn chủ trương đầu tư, việc tách dự án thành phần hoặc dự án thành phần độc lập cũng có thể được xem xét trong quá trình lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, Báo cáo kinh tế - kỹ thuật hoặc khi quyết định đầu tư. Trong trường hợp này, người quyết định đầu tư là chủ thể có thẩm quyền quyết định việc tách dự án. Tuy nhiên, quyền quyết định không có nghĩa là dự án có thể được chia nhỏ tùy ý. Việc tách phải đáp ứng một hệ thống yêu cầu nhằm duy trì sự phù hợp với chủ trương đầu tư và bảo đảm toàn bộ dự án vẫn tạo thành một chỉnh thể thống nhất.

Điều kiện đầu tiên là việc tách dự án thành phần phải bảo đảm các yêu cầu đã được xác định trong quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư, văn bản phê duyệt thông tin dự án và các quy định pháp luật có liên quan nếu có. Đây là giới hạn quan trọng đối với quyền quyết định của người quyết định đầu tư. Việc chia dự án ở giai đoạn nghiên cứu khả thi không được làm thay đổi bản chất hoặc phá vỡ những nội dung cơ bản đã được cấp có thẩm quyền xác định ở giai đoạn chủ trương đầu tư.

Chẳng hạn, nếu chủ trương đầu tư đã xác định mục tiêu, phạm vi, quy mô và định hướng triển khai của toàn bộ dự án thì phương án tách dự án thành phần phải được tổ chức trong khuôn khổ đó. Mỗi dự án thành phần có thể có phạm vi công việc, tiến độ và phương thức thực hiện riêng nhưng khi tổng hợp lại phải bảo đảm đạt được mục tiêu của dự án tổng thể. Điều này giúp tránh việc sử dụng cơ chế tách dự án để làm thay đổi nội dung đã được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận hoặc làm mất đi tính thống nhất của quyết định đầu tư ban đầu.

Điều kiện quan trọng tiếp theo là các dự án thành phần phải bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ về nội dung cũng như cơ sở tính toán. Đây là yêu cầu đặc biệt cần thiết đối với những dự án có nhiều công trình liên quan chặt chẽ với nhau. Việc chia một dự án lớn thành nhiều dự án thành phần có thể tạo thuận lợi trong quản lý nhưng đồng thời cũng làm phát sinh nguy cơ mỗi dự án được nghiên cứu, thiết kế và triển khai theo những giả định hoặc tiêu chuẩn khác nhau. Nếu không có cơ sở tính toán thống nhất, các công trình sau khi hoàn thành có thể không tương thích hoặc không đáp ứng yêu cầu vận hành của toàn bộ hệ thống.

Do đó, ngay cả khi được chia thành nhiều dự án thành phần, các thông số đầu vào, nguyên tắc thiết kế, nhu cầu sử dụng, phương án kết nối và các yêu cầu kỹ thuật có liên quan vẫn phải được xem xét trong tổng thể. Sự đồng bộ không chỉ thể hiện trong hồ sơ mà còn phải bảo đảm ở khả năng kết nối và vận hành thực tế của toàn bộ dự án. Một dự án thành phần không thể được tổ chức theo cách khiến công trình sau khi hoàn thành không thể kết nối với những phần còn lại hoặc làm giảm hiệu quả hoạt động của dự án tổng thể.

Yêu cầu về kết nối đặc biệt quan trọng đối với các dự án hạ tầng kỹ thuật, giao thông, khu đô thị, khu nhà ở và khu chức năng. Trong những dự án này, từng công trình có thể có chức năng riêng nhưng thường phụ thuộc lẫn nhau. Đường giao thông cần kết nối với hệ thống giao thông chung; hệ thống cấp nước, thoát nước, điện, thông tin liên lạc và các công trình kỹ thuật phải được thiết kế đồng bộ; các công trình dịch vụ và công cộng phải phù hợp với quy mô dân số hoặc nhu cầu sử dụng của toàn khu vực. Nếu việc tách dự án chỉ tập trung vào khả năng triển khai từng phần mà không kiểm soát kết nối thì có thể dẫn đến tình trạng một số hạng mục hoàn thành nhưng chưa thể khai thác hiệu quả.

Vì vậy, nguyên tắc tách dự án không làm mất đi yêu cầu quản lý tổng thể. Dù được chia thành nhiều phần để tổ chức đầu tư, toàn bộ dự án vẫn phải được xem xét như một hệ thống thống nhất về mục tiêu, công năng, kỹ thuật và khả năng vận hành. Đây là điểm khác biệt quan trọng giữa việc tách dự án để thuận lợi cho quản lý với việc hình thành những dự án hoàn toàn không liên quan đến nhau.

Đối với dự án thành phần độc lập, yêu cầu còn chặt chẽ hơn. Một dự án chỉ được xác định là dự án thành phần độc lập khi có khả năng vận hành và khai thác độc lập. Điều này có nghĩa là sau khi được đầu tư hoàn thành, dự án thành phần đó phải có khả năng thực hiện chức năng của mình mà không phụ thuộc hoàn toàn vào việc tất cả các dự án thành phần khác đã hoàn thành hay chưa. Khả năng vận hành độc lập là cơ sở quan trọng để phân biệt dự án thành phần độc lập với dự án thành phần thông thường.

Khi đã được xác định là dự án thành phần độc lập, dự án đó được quản lý như một dự án độc lập. Điều này kéo theo yêu cầu phải thực hiện các công việc chuẩn bị, lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý dự án tương ứng với quy mô và tính chất của chính dự án thành phần đó. Việc nằm trong một dự án tổng thể không làm mất đi trách nhiệm quản lý độc lập đối với dự án thành phần đã được xác định có khả năng vận hành và khai thác riêng.

Một yêu cầu đáng chú ý là quy mô của dự án thành phần độc lập không thuộc trường hợp được lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật theo quy định đối với các dự án quy mô nhỏ hoặc có tính chất kỹ thuật đơn giản. Điều này tạo ra giới hạn nhằm tránh việc một dự án lớn được chia thành nhiều dự án thành phần độc lập có quy mô nhỏ để áp dụng thủ tục đơn giản hơn. Việc tách dự án vì thế phải xuất phát từ nhu cầu tổ chức đầu tư và khả năng vận hành độc lập thực sự, không phải là công cụ để chia nhỏ quy mô nhằm thay đổi hình thức lập và quản lý dự án.

Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính minh bạch và thống nhất của quá trình đầu tư. Nếu không có giới hạn về quy mô, một dự án lớn về lý thuyết có thể được chia thành nhiều dự án nhỏ và mỗi dự án áp dụng quy trình đơn giản hơn. Điều đó có thể làm giảm khả năng đánh giá tổng thể về hiệu quả, kỹ thuật và sự đồng bộ. Vì vậy, yêu cầu dự án thành phần độc lập không thuộc trường hợp chỉ cần lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật góp phần bảo đảm việc tách dự án không làm thay đổi bản chất quản lý của dự án đầu tư xây dựng.

Đối với dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, khu nhà ở và khu chức năng, vấn đề tách dự án được đặt trong yêu cầu đặc biệt về hệ thống hạ tầng kỹ thuật dùng chung. Khi dự án tổng thể được tách thành các dự án thành phần độc lập, trong số đó phải có một dự án thành phần được lập cho toàn bộ các công trình hạ tầng kỹ thuật dùng chung của dự án và một số công trình xây dựng khác nếu có. Quy định này nhằm bảo đảm hệ thống hạ tầng không bị chia cắt theo từng khu vực đầu tư riêng lẻ.

Hạ tầng kỹ thuật dùng chung có vai trò tạo nền tảng cho hoạt động của toàn bộ khu đô thị, khu nhà ở hoặc khu chức năng. Nếu mỗi dự án thành phần tự tổ chức một phần hạ tầng mà không có dự án tổng thể quản lý hệ thống dùng chung thì có nguy cơ phát sinh sự thiếu đồng bộ về cao độ, giao thông, cấp điện, cấp nước, thoát nước, thông tin liên lạc và các hệ thống khác. Việc yêu cầu có một dự án thành phần dành cho toàn bộ hạ tầng kỹ thuật dùng chung giúp duy trì tính thống nhất từ giai đoạn thiết kế đến thi công và vận hành.

Quy định này đồng thời tạo điều kiện xác định rõ trách nhiệm đầu tư đối với hạ tầng chung. Trong một dự án có nhiều dự án thành phần độc lập, nếu không xác định riêng phần hạ tầng dùng chung thì có thể khó phân định chủ thể chịu trách nhiệm triển khai, tiến độ thực hiện và khả năng kết nối. Khi hạ tầng chung được xác định thành một dự án thành phần, phạm vi đầu tư và trách nhiệm quản lý trở nên rõ ràng hơn, qua đó tạo cơ sở để phối hợp tiến độ với các dự án thành phần khác.

Song song với việc tách dự án thành phần là cơ chế phân kỳ đầu tư. Hai khái niệm này có liên quan nhưng không hoàn toàn giống nhau. Tách dự án thành phần chủ yếu liên quan đến việc tổ chức một dự án tổng thể thành các dự án hoặc phần dự án có phạm vi quản lý cụ thể. Trong khi đó, phân kỳ đầu tư tập trung vào việc xác định các giai đoạn triển khai đầu tư theo thời gian. Một dự án có thể được phân kỳ mà không nhất thiết phải chia thành các dự án thành phần độc lập; ngược lại, một dự án có nhiều dự án thành phần cũng có thể tổ chức tiến độ triển khai của từng phần theo các giai đoạn khác nhau.

Việc phân kỳ đầu tư phải được thể hiện trong Báo cáo nghiên cứu khả thi và quyết định đầu tư xây dựng. Điều này cho thấy phân kỳ không phải là một phương án tiến độ mang tính nội bộ có thể tùy ý thay đổi trong quá trình thực hiện mà là một nội dung của hồ sơ dự án và quyết định đầu tư. Khi lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, phương án phân kỳ cần được nghiên cứu cùng với mục tiêu, quy mô, giải pháp kỹ thuật và thời gian thực hiện để chứng minh rằng từng giai đoạn đầu tư có tính hợp lý và phù hợp với kế hoạch chung.

Phân kỳ đầu tư phải phù hợp với thời gian thực hiện của dự án. Nếu dự án được xác định thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định thì các giai đoạn đầu tư phải được bố trí trong khoảng thời gian đó và bảo đảm mối liên hệ hợp lý giữa các giai đoạn. Những hạng mục cần thiết để phục vụ các phần tiếp theo phải được ưu tiên phù hợp, tránh trường hợp công trình của giai đoạn sau đã triển khai nhưng các điều kiện hạ tầng hoặc công trình hỗ trợ từ giai đoạn trước chưa được hoàn thành.

Ngoài yêu cầu về thời gian, phân kỳ đầu tư còn phải phù hợp với nội dung đã được xác định trong quyết định hoặc văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc văn bản phê duyệt thông tin dự án nếu có. Nếu chủ trương đầu tư đã quy định dự án được triển khai theo một số giai đoạn cụ thể thì Báo cáo nghiên cứu khả thi và quyết định đầu tư phải tiếp tục tuân thủ định hướng đó. Việc nghiên cứu chi tiết có thể cụ thể hóa từng giai đoạn nhưng không được làm thay đổi những nội dung thuộc phạm vi đã được cấp có thẩm quyền quyết định nếu không thực hiện các thủ tục điều chỉnh tương ứng.

Phân kỳ đầu tư có ý nghĩa đặc biệt đối với dự án có quy mô lớn hoặc thời gian thực hiện kéo dài. Thay vì phải bố trí toàn bộ nguồn lực và triển khai đồng thời tất cả các hạng mục, dự án có thể được tổ chức theo các giai đoạn phù hợp với nhu cầu sử dụng, khả năng huy động nguồn vốn và điều kiện thực hiện. Một số công trình có thể được ưu tiên đầu tư trước để tạo điều kiện cho những hạng mục tiếp theo hoặc đáp ứng nhu cầu khai thác sớm. Tuy nhiên, lợi ích của phân kỳ chỉ được phát huy khi các giai đoạn được xác định trên cơ sở tổng thể và không làm mất đi tính đồng bộ của dự án.

Trong trường hợp dự án vừa được tách thành các dự án thành phần vừa được phân kỳ đầu tư, yêu cầu phối hợp càng trở nên quan trọng. Tiến độ của từng dự án thành phần phải được xem xét trong mối quan hệ với các dự án còn lại. Những công trình có quan hệ phụ thuộc cần được bố trí thứ tự thực hiện phù hợp. Đặc biệt, đối với hệ thống hạ tầng dùng chung, tiến độ đầu tư phải bảo đảm có khả năng phục vụ các dự án thành phần khi chúng được hoàn thành và đưa vào khai thác.

Như vậy, việc tách dự án thành phần và phân kỳ đầu tư đều hướng tới mục tiêu nâng cao khả năng tổ chức thực hiện dự án nhưng không được làm suy giảm tính thống nhất của dự án tổng thể. Một dự án lớn có thể được chia thành nhiều phần để thuận lợi trong bố trí vốn, quản lý và triển khai, song các phần đó vẫn phải cùng hướng đến mục tiêu đầu tư đã được xác định. Các cơ sở tính toán, giải pháp kết nối và điều kiện vận hành phải được kiểm soát đồng bộ.

Trách nhiệm của người quyết định đầu tư có vai trò đặc biệt trong giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, Báo cáo kinh tế - kỹ thuật và quyết định đầu tư. Khi xem xét tách dự án, người quyết định đầu tư không chỉ đánh giá tính thuận tiện về quản lý mà còn phải xem xét sự phù hợp với chủ trương đầu tư, khả năng vận hành, kết nối và tính đồng bộ của toàn bộ hệ thống. Đối với dự án thành phần độc lập, cần đánh giá thực chất khả năng khai thác độc lập thay vì chỉ dựa vào cách phân chia về mặt hồ sơ.

Nhìn tổng thể, quy định về tách dự án thành phần và phân kỳ đầu tư thiết lập một cơ chế tương đối linh hoạt nhưng đi kèm với những giới hạn cần thiết. Sự linh hoạt thể hiện ở việc cho phép dự án được chia thành các dự án thành phần, dự án thành phần độc lập hoặc tổ chức đầu tư theo từng giai đoạn. Những giới hạn được đặt ra thông qua yêu cầu tuân thủ pháp luật tương ứng với hình thức đầu tư, phù hợp với chủ trương đầu tư, thống nhất về cơ sở tính toán, bảo đảm kết nối và vận hành của toàn bộ dự án, đồng thời kiểm soát chặt chẽ điều kiện đối với dự án thành phần độc lập.

Đặc biệt, đối với khu đô thị, khu nhà ở và khu chức năng, việc yêu cầu hình thành một dự án thành phần cho toàn bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật dùng chung cho thấy tính đồng bộ của hạ tầng được đặt ở vị trí quan trọng. Một dự án có thể được chia nhỏ về tổ chức đầu tư nhưng các hệ thống phục vụ chung vẫn phải được xem xét và triển khai trên phạm vi toàn dự án. Điều này góp phần hạn chế tình trạng đầu tư từng khu vực riêng lẻ nhưng thiếu sự kết nối về giao thông, cấp điện, cấp nước, thoát nước và các hạ tầng kỹ thuật cần thiết khác.

Đối với phân kỳ đầu tư, yêu cầu thể hiện trong Báo cáo nghiên cứu khả thi và quyết định đầu tư giúp phương án triển khai theo thời gian trở thành một nội dung chính thức của dự án. Các giai đoạn đầu tư phải phù hợp với tổng thời gian thực hiện và với nội dung đã được xác định trong chủ trương đầu tư hoặc văn bản phê duyệt thông tin dự án. Nhờ đó, phân kỳ không chỉ phục vụ mục tiêu bố trí nguồn lực mà còn trở thành công cụ quản lý tiến độ và kiểm soát sự đồng bộ trong suốt quá trình thực hiện.

Có thể thấy, tinh thần xuyên suốt của quy định là cho phép tổ chức dự án theo cách linh hoạt hơn nhưng không cho phép việc chia dự án làm phá vỡ tính tổng thể của hoạt động đầu tư. Tách dự án thành phần phải phục vụ nhu cầu quản lý, triển khai và vận hành chứ không phải đơn thuần là chia nhỏ quy mô. Dự án thành phần độc lập phải thực sự có khả năng vận hành, khai thác độc lập và được quản lý như một dự án riêng. Đối với các dự án thành phần không độc lập, sự kết nối với những phần khác phải được bảo đảm. Khi dự án được phân kỳ, mỗi giai đoạn phải được xác định trong mối quan hệ với tiến độ và mục tiêu chung.

Như vậy, tách dự án thành phần và phân kỳ đầu tư là hai công cụ tổ chức dự án có ý nghĩa quan trọng đối với những dự án đầu tư xây dựng có quy mô lớn, cấu trúc phức tạp hoặc thời gian thực hiện dài. Việc áp dụng đúng các nguyên tắc về hình thức đầu tư, thẩm quyền quyết định, sự phù hợp với chủ trương đầu tư, tính đồng bộ, khả năng kết nối và điều kiện vận hành độc lập sẽ giúp dự án được triển khai linh hoạt hơn mà vẫn duy trì được sự thống nhất. Khi kết hợp với phương án phân kỳ đầu tư hợp lý, việc tách dự án có thể hỗ trợ bố trí nguồn lực, quản lý tiến độ và từng bước đưa các công trình vào khai thác. Tuy nhiên, dù được tổ chức thành bao nhiêu dự án thành phần hoặc bao nhiêu giai đoạn, mục tiêu cuối cùng vẫn là bảo đảm toàn bộ dự án sau khi hoàn thành hình thành một hệ thống đồng bộ, đáp ứng đúng mục tiêu đầu tư, yêu cầu kỹ thuật và khả năng khai thác, vận hành đã được xác định.

Tách dự án thành phần và phân kỳ đầu tư