Luật Bảo vệ môi trường được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 17/11/2020; Chủ tịch nước ký Lệnh công bố số 17/2020/L-CTN ngày 30/11/2020; có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2022 (riêng Khoản 3 Điều 29 quy định về nội dung đánh giá sơ bộ tác động môi trường, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 02 năm 2021) và thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.

I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NĂM 2020

Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 23/6/2014 tại kỳ họp thứ 7 (viết tắt là Luật BVMT năm 2014). Sau hơn 5 năm triển khai thực hiện, Luật BVMT năm 2014 đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong công tác bảo vệ môi trường (BVMT). Nhận thức về trách nhiệm và hành động trong BVMT đã có sự chuyển biến mạnh mẽ, thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội; phương thức quản lý, giải quyết các vấn đề về môi trường đã có sự thay đổi từ bị động ứng phó sang chủ động kiểm soát, phòng ngừa, kiểm soát các dự án có nguy cơ cao gây ô nhiễm môi trường để đóng góp cho tăng trưởng kinh tế theo hướng bền vững. Xu hướng suy giảm nhanh chất lượng môi trường và xu thế tăng mạnh về ô nhiễm môi trường trước đây đang được kiềm chế, giảm dần. Nền kinh tế có bước phát triển bền vững hơn, thân thiện hơn với môi trường. Tuy nhiên, Luật BVMT năm 2014 qua quá trình thực hiện còn có điểm chưa phù hợp, cần phải được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, xuất phát từ các lý do chính sau:

Một là, môi trường nước ta đang diễn biến ngày càng phức tạp, chất lượng môi trường của nhiều khu vực vào một số thời điểm đã vượt ngưỡng cho phép

Quá trình phát triển kinh tế - xã hội thời gian qua đã tạo áp lực lớn lên môi trường dẫn đến chất lượng môi trường của nhiều khu vực vượt ngưỡng cho phép, không còn khả năng tiếp nhận chất thải. Tình trạng ô nhiễm môi trường tiếp tục diễn biến phức tạp với nhiều điểm nóng, đặc biệt là tại các khu vực tập trung nhiều hoạt động phát triển kinh tế - xã hội.

Ô nhiễm nước mặt tại các lưu vực sông, nhất là lưu vực sông Nhuệ - Đáy, sông Bắc Hưng Hải, sông Cầu, sông Vu Gia - Thu Bồn, sông Sài Gòn – Đồng Nai đoạn chảy qua các đô thị, khu dân cư vẫn diễn ra bức xúc. Nước thải đô thị

Chất lượng không khí ở các đô thị, khu vực đông dân cư, nhất là tại Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh có xu hướng suy giảm, ngày càng trở nên nghiêm trọng; đặc biệt, tại một số thời điểm trong ngày và một số ngày trong năm khi có sự kết hợp giữa các yếu tố khí tượng, khí hậu, hiện tượng thời tiết sương mù với sự gia tăng các nguồn phát thải ô nhiễm không khí, chỉ số chất lượng không khí có thời điểm vượt ngưỡng an toàn, nguy hại tới sức khỏe người dân (như bụi mịn PM2.5, SO2, CO…), ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống, gây tâm lý bất an, lo lắng trong nhân dân. Chất thải rắn (CTR) cũng đang là vấn đề nóng cần được giải quyết với hàng chục triệu tấn rác thải sinh hoạt³, CTR công nghiệp, hàng trăm nghìn tấn chất thải nguy hại (CTNH), rác thải nhựa phát sinh hàng năm. Trong khi đó, hầu hết CTR chưa được phân loại tại nguồn, năng lực thu gom còn hạn chế, phần lớn được xử lý theo hình thức chôn lấp, nhiều bãi chôn lấp không hợp vệ sinh gây phát tán mùi ra các khu dân cư, gây bức xúc trong nhân dân. Vẫn còn nhiều điểm ô nhiễm tồn lưu, cơ cở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng chưa được xử lý triệt để⁴, nhiều cơ sở công nghiệp nằm xen lẫn trong khu dân cư chậm được di dời. Ô nhiễm đất do dư lượng hóa chất bảo vệ thực vật; thoái hóa đất do xói mòn rửa trôi tại vùng đồi núi; hiện tượng mặn hóa, xâm nhập mặn tại các khu vực cửa sông; ô nhiễm môi trường nước xuyên biên giới vẫn tiếp tục diễn ra và có xu hướng gia tăng so với những năm trước.

Số lượng động vật, thực vật hoang dã trong thiên nhiên bị đe dọa đã gia tăng đáng kể⁵. Diện tích các hệ sinh thái tự nhiên bị thu hẹp, xuống cấp về chất lượng, đặc biệt là các hệ sinh thái đất ngập nước, núi đá vôi, bãi bồi cửa sông ven biển,... làm mất nguồn cung cấp nước ngầm, nơi sinh sản, phát triển, cư trú

¹ Với 878 khu đô thị, 280 khu công nghiệp (KCN), 683 cụm công nghiệp (CCN), hơn 500.000 cơ sở sản xuất, trên 3.500 doanh nghiệp khai thác khoáng sản, vật liệu xây dựng, hơn 5.400 làng nghề, hơn 13.000 cơ sở y tế đang hoạt động... hàng ngày phát sinh hơn 9.000.000 m3 nước thải sinh hoạt (tỷ lệ thu gom khoảng 12%),

650.000 m3 nước thải công nghiệp, 125.000 m3 nước thải y tế.

² Hiện mới có 250/280 KCN đang hoạt động đã có hệ thống xử lý nước thải tập trung (đạt 89,28%); 115/683 CCN đang hoạt động có hệ thống xử lý nước thải tập trung (đạt 16,8%).

³ Mỗi năm, lượng CTR gia tăng khoảng 10% và có xu hướng tiếp tục gia tăng. Thống kê sơ bộ của Bộ TN&MT năm 2019 cho thấy, cả nước phát sinh hơn 61.000 tấn CTR sinh hoạt/ngày (hơn 37.000 tấn/ngày tại đô thị và hơn 24.000 tấn/ngày tại nông thôn). Tỷ lệ thu gom CTR sinh hoạt khu vực đô thị của các địa phương đạt từ 62% đến hơn 90%, tại khu vực nông thôn trung bình cả nước mới được khoảng từ 45% đến 60%.

⁴ Tính đến tháng 12/2019, trên cả nước còn 32 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng theo Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg, 146 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng theo Quyết định số 1788/QĐ-TTg chưa hoàn thành các biện pháp xử lý ô nhiễm triệt để.

⁵ Hiện nay, đã nghiên cứu, xác định được 1.211 loài động – thực vật hoang dã trong thiên nhiên bị đe dọa, đề xuất đưa vào Sách đỏ Việt Nam thời gian tới, bao gồm 600 loài thực vật và 611 loài động vật (tăng 329 loài so với Sách đỏ Việt Nam 2007, gồm 136 loài thực vật và 193 loài động vật).

Hai là, Luật BVMT năm 2014 qua hơn 05 năm triển khai thực hiện đã bộc lộ những vướng mắc, bất cập, chồng chéo với một số văn bản pháp luật khác; một số điều, khoản của Luật thiếu tính khả thi

Bên cạnh những kết quả tích cực đạt được, thực tiễn sau 5 năm thi hành cho thấy Luật BVMT năm 2014 đã bộc lộ những hạn chế, vướng mắc, bất cập, cụ thể là:

- BVMT là nội dung có tính liên ngành, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, Luật BVMT năm 2014 hiện hành chưa đảm bảo tính tổng thể, đồng bộ, thống nhất, chưa thể hiện được vai trò là luật khung, chi phối các hệ thống pháp luật khác nhằm đảm bảo vai trò trung tâm của công tác BVMT trong phát triển kinh tế - xã hội. Các nội dung BVMT được quy định trong nhiều luật khác nhau như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản, Luật Quy hoạch, Luật Thủy lợi…, tuy nhiên, giữa các luật này nhiều điểm còn có sự giao thoa, chưa thống nhất, khoảng trống chưa được quy định đã ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước về BVMT.

- Cơ chế, chính sách BVMT chưa phù hợp và đồng bộ với thể chế kinh tế thị trường. Các loại thuế, phí về môi trường theo nguyên tắc “Người gây ô nhiễm phải trả tiền”, “Người hưởng lợi từ giá trị môi trường phải trả chi phí” để xử lý, khắc phục, cải tạo và phục hồi môi trường chưa phát huy được vai trò là công cụ kinh tế điều tiết vĩ mô, hạn chế các hoạt động gây ô nhiễm, suy thoái môi trường, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo hướng tăng trưởng xanh. Các quy định của Luật chưa tạo ra hành lang pháp lý và môi trường thuận lợi để khuyến khích sản xuất, tiêu thụ bền vững, phát triển dịch vụ môi trường, sản phẩm, hàng hoá thân thiện với môi trường, khuyến khích xã hội hóa trong một số hoạt động BVMT.

⁶ Như sự cố cháy nổ tại Công ty Cổ phần phích nước Rạng Đông, sự cố ô nhiễm nguồn nước sinh hoạt do vụ việc đổ bùn thải trái phép tại tỉnh Hòa Bình

⁷ Sự cố môi trường tại 4 tỉnh miền Trung.

- Các thủ tục hành chính về môi trường còn có sự phân tán, thiếu liên thông, tích hợp dẫn đến việc cùng một dự án, chủ đầu tư phải thực hiện các thủ tục hành chính về môi trường của nhiều bên, nhiều cơ quan nhà nước (Giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT; Giấy phép xả thải vào nguồn nước, công trình thủy lợi; Giấy phép xả khí thải; Giấy chứng nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu; Giấy phép hành nghề quản lý chất thải nguy hại, đăng ký chủ nguồn thải...), cần được tiếp tục cải cách, hợp nhất, liên thông nhằm nâng cao chất lượng giải quyết thủ tục hành chính tại các Bộ, ngành, địa phương.

- Một số vấn đề mới phát sinh về BVMT chưa có hành lang pháp lý để điều chỉnh: Thực tế trong thời gian qua cho thấy phát sinh nhiều sự cố ô nhiễm, suy thoái môi trường lớn, diễn ra trên diện rộng, bùng phát các điểm nóng về môi trường do xả thải. Tuy vậy, hiện nay chưa có cơ sở pháp lý về cơ chế, các tiêu chí sàng lọc, phân loại, phân luồng các dự án đầu tư theo mức độ rủi ro về môi trường; cơ chế kiểm soát đặc thù đối với các đối tượng có nguy cơ cao gây ô nhiễm, sự cố môi trường. Do đó, cần bổ sung các quy định về sàng lọc, phân loại, phân luồng dự án đầu tư, cơ chế đặc thù tăng cường kiểm soát đối với các đối tượng này để giải quyết thực tiễn quản lý môi trường đang đặt ra bức thiết hiện nay.

- Việc tổ chức triển khai Luật BVMT năm 2014 còn thiếu hiệu quả. Nguyên nhân là do nội dung, trách nhiệm, phân công, phân cấp quản lý nhà nước về BVMT chưa hợp lý, vẫn còn chồng chéo, mâu thuẫn, trách nhiệm chưa đi đôi với quyền hạn, chưa phân định rõ trách nhiệm (một việc vẫn giao cho nhiều cơ quan chủ trì), nhất là đối với việc quản lý rác thải đô thị, nông thôn, ứng phó, khắc phục hậu quả sự cố môi trường. Các quy định của pháp luật mới chỉ chú trọng trách nhiệm từ phía Nhà nước, thiếu cơ chế phù hợp để phát huy hiệu quả sự tham gia của toàn xã hội, từng doanh nghiệp và người dân trong công tác BVMT.

- Một số điều, khoản của Luật BVMT năm 2014 chỉ quy định về nguyên tắc nhưng không giao cơ quan nào quy định chi tiết thi hành dẫn đến thiếu tính khả thi, không được triển khai trên thực tế; các hành vi vi phạm pháp luật về BVMT ngày càng tinh vi, phức tạp, trong khi mức xử phạt và thời hiệu xử phạt chưa đủ sức răn đe, hạn chế về thẩm quyền, vì vậy kết quả thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về BVMT còn nhiều hạn chế.

Ba là, hội nhập quốc tế và cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đang và sẽ tác động mọi mặt đến đời sống kinh tế - xã hội, tạo ra xu thế mới trong quản lý môi trường và phát triển bền vững, trong đó việc xây dựng nền kinh tế tuần hoàn, kinh tế xanh đang trở thành xu thế chủ đạo trên phạm vi toàn cầu

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, các công cụ quản lý môi trường là giải pháp quan trọng để giải quyết các thách thức này, đồng thời tận dụng được các cơ hội của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư và quá trình hội nhập quốc tế mang lại, góp phần thúc đẩy nhanh việc chuyển dịch từ mô hình kinh tế tuyến tính phát thải lớn sang các mô hình kinh tế ít phát thải các-bon, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn⁸ trong bối cảnh gia tăng nhanh dân số, sức ép của tăng trưởng, nhu cầu tiêu thụ các loại nhiên liệu và năng lượng làm gia tăng khai thác tài nguyên thiên nhiên, gây ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu (BĐKH)⁹. Điều này càng có ý nghĩa với Việt Nam khi chúng ta đã có một thời gian dài phát triển chủ yếu dựa vào khai thác các nguồn tài nguyên, thâm dụng vào vốn tự nhiên sẵn có và đang đứng trước những thách thức nghiêm trọng về cạn kiệt tài nguyên¹⁰, ô nhiễm môi trường và BĐKH. Thực tế cho thấy, để công tác BVMT hiệu quả thì phải gắn với mô hình tăng trưởng bền vững và phải được thể chế hóa trong Luật BVMT.

Bốn là, nhiều quan điểm, chủ trương, chính sách mới của Đảng và Nhà nước về BVMT được ban hành, nhiều cam kết, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia cần được thể chế hóa kịp thời

Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, quan điểm, chủ trương về phát triển bền vững, BVMT phải được gắn kết chặt chẽ với phát triển kinh tế - xã hội đã được tiếp tục được Đảng và Nhà nước ta mở rộng, sâu sắc hơn, thấm sâu vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đã khẳng định “bảo đảm sự hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế với phát triển văn hoá, phát triển con người, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, BVMT, phát triển xã hội bền vững”. Đây là phương hướng phát triển phù hợp với “Chương trình nghị sự phát triển

⁸ Đã có khoảng 34 quốc gia với 118 mô hình tiêu biểu thực hiện việc chuyển dịch này thông qua các chiến lược, kế hoạch hành động đến ban hành các chính sách, pháp luật về kinh tế tuần hoàn nhằm xác định trách nhiệm của nhà sản xuất, người dân và nhà nước, thúc đẩy phát triển các ngành công nghiệp môi trường, hình thành thị trường cung cấp dịch vụ xử lý rác thải để huy động nguồn lực tư nhân, giảm đầu tư của nhà nước. ⁹ Theo dự báo của Liên hợp quốc, đến năm 2030 nếu tiếp tục phát triển với mô hình kinh tế tuyến tính,

nhu cầu sử dụng tài nguyên thiên nhiên sẽ tăng gấp 3 lần so với hiện nay, vượt ngoài khả năng cung ứng của Trái Đất; lượng chất thải sẽ vượt qua giới hạn sức chịu tải của môi trường.

¹⁰ Chỉ tính riêng về tiêu thụ than, từ năm 2015 Việt Nam trở thành nước nhập khẩu than đá, dự báo tới năm 2030, nước ta có thể phải nhập khẩu tới 100 triệu tấn than mỗi năm. Sử dụng tài nguyên nước hiệu quả còn thấp so với các nước trên thế giới và khu vực: Việt Nam chỉ tạo ra 2,37 USD/m3 nước, chỉ bằng khoảng 1/10 so với mức trung bình toàn cầu là 19,42 USD; thấp hơn nếu so với Lào (2,53 USD), Philippines (2,58 USD). Tác động của nguồn nước ô nhiễm lên sức khỏe con người, có thể làm giảm 3,5% GDP vào năm 2035. bền vững của Liên hợp quốc trong 15 năm tới” (2016 - 2030) được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua tại khóa họp lần thứ 70 (ngày 25/9/2015) với 17 mục tiêu phát triển bền vững (SDG), 169 chỉ tiêu cụ thể với lộ trình thực hiện tới năm 2030. Điều này cho thấy lựa chọn mô hình phát triển bền vững kinh tế - xã hội của đất nước cho thập niên tới là quyết tâm chính trị cao, quan điểm chỉ đạo quan trọng và nhất quán trong đường lối của Đảng và Nhà nước.

Tiếp tục cụ thể hóa các quan điểm, đường lối nêu trên, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành nhiều Nghị quyết quan trọng, thể hiện những quan điểm, nhận thức mới về công tác BVMT gắn kết với quá trình phát triển kinh tế - xã hội như: Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 01/11/2016 về một số chủ trương, chính sách lớn nhằm tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động, sức cạnh tranh của nền kinh tế; Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 03/6/2017 về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Một trong những nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu đến năm 2020 mà Đảng đã đặt ra tại Nghị quyết số 11-NQ/TW là: “Hoàn thiện thể chế gắn kết tăng trưởng kinh tế với bảo đảm phát triển bền vững, tiến bộ và công bằng xã hội, quốc phòng, an ninh, BVMT và ứng phó với BĐKH”. Nghị quyết số 10-NQ/TW cũng nêu rõ: “Khẩn trương hoàn thiện pháp luật về đất đai, tài nguyên và môi trường, tạo điều kiện thuận lợi để kinh tế tư nhân tiếp cận thị trường đất đai, tài nguyên một cách minh bạch, bình đẳng theo cơ chế thị trường”. Bên cạnh đó, Nghị quyết cũng đặt ra các nhiệm vụ: Tích cực thực hiện “Chương trình nghị sự 2030 về phát triển bền vững” của Liên hợp quốc; triển khai chiến lược tăng trưởng xanh; kết hợp chặt chẽ phát triển kinh tế nhanh và bền vững với phát triển xã hội bền vững; hoàn thiện pháp luật để tăng cường hiệu lực, hiệu quả cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.

Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 về chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, trong đó đã xác định một trong ba khâu đột phá là: “Hoàn thiện thể chế phát triển bền vững kinh tế biển, ưu tiên hoàn thiện hành lang pháp lý, đổi mới, phát triển mô hình tăng trưởng xanh, BVMT, nâng cao năng suất, chất lượng, sức cạnh tranh quốc tế của các ngành kinh tế biển, các vùng biển, ven biển.”. Đặc biệt, Kết luận số 56-KT/TW ngày 23/8/2019 của Bộ Chính trị về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 7 khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT đã đặt ra các nhiệm vụ: “Cần đặt yêu cầu về phòng, chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu, quản lý tài nguyên và BVMT ở vị trí trung tâm của các quyết định phát triển; môi trường không chỉ là không gian sinh tồn của con người, mà còn là điều kiện, nền tảng, yếu tố tiên quyết cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Không đánh đổi môi trường lấy tăng trưởng kinh tế; thực hiện sàng lọc, lựa chọn đầu tư phát triển dựa trên các tiêu chí về môi trường. Bảo đảm hài hòa lợi ích, tạo động lực khuyến khích các bên liên quan tích cực tham gia công tác ứng phó với biến đổi khí hậu, quản lý, khai thác, sử dụng có hiệu quả tài nguyên và BVMT. Nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện sửa đổi, bổ sung Luật BVMT năm 2014 theo hướng khắc phục các chồng chéo, xung đột pháp luật, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về BVMT, bổ sung các quy định mới nhằm tạo môi trường pháp lý đầy đủ, khả thi, thuận lợi cho việc thực hiện các nhiệm vụ liên quan”.